Il est utile de faire un bref historique du titre de conseiller de la Reine pour examiner sa raison d'être et pour évaluer le rôle qu'il joue au sein des professions juridiques et le processus utilisé pour nommer les conseillers de la Reine. Le présent document de consultation contient donc une brève description de l'origine de ce titre en Angleterre, et traite ensuite de son introduction dans l'ensemble du Canada et au Manitoba, en particulier.
L'office de conseiller de la Reine existe depuis près de 400 ans. Dans la seconde moitié du XVIe siècle, il est devenu évident que le procureur de la Reine (Queen's Attorney) et le solliciteur de la Reine (Queen's Solicitor) ne pouvaient à eux seuls exercer toutes les fonctions de leurs offices. C'est pourquoi il a été créé un corps de « conseillers de la Reine » (ou « conseillers du Roi », selon le cas) chargés d'assister le Souverain. Sir Francis Bacon est devenu le premier conseiller de la Souveraine pendant le règne d'Élizabeth I. Il n'a jamais prétendu qu'il avait été nommé autrement qu'à titre honoraire mais à la mort de la Souveraine, il a été nommé officiellement à ce poste par lettres patentes délivrées par le roi Jacques.
Les conseillers de la Reine avaient pour fonction d'offrir aide et avis aux avocats de la Couronne. On les consultait souvent pour les affaires capitales et les « affaires d'État ». En un sens, à cette étape du moins, les conseillers de la Reine devaient normalement représenter le Souverain. C'est pourquoi ils ne pouvaient plaider contre la Couronne sans autorisation, interdiction qui n'a été levée en Angleterre qu'au XXe siècle.
>Sous le règne de Guillaume, Marie et Anne, aucun conseiller de la Reine n'a été nommé. Au XVIIe siècle, le nombre total des conseillers de la Reine n'a pas dépassé 20. Le premier répertoire des avocats, publié en 1775, contenait 165 noms d'avocats, dont 15 seulement étaient des conseillers de la Reine.
Vers la fin du XVIIe siècle, certains éléments indiquent que ce nouvel ordre d'avocats n'était plus composé de véritables « conseillers de la Reine ». Les textes de cette période indiquent que certains avocats reprochaient à ces nominations de ne plus être fondées sur le mérite.
Au XVIIIe siècle, certains avocats recevaient ce titre de façon à leur attribuer, pour une raison ou une autre, un rang plus élevé que celui de simple avocat. Les conseillers de la Reine n'exerçaient plus les fonctions pour lesquelles l'office avait été créé initialement. Ils étaient encore toutefois visés par certaines interdictions qui remontaient à l'époque où ils agissaient véritablement à titre de « conseiller de la Reine » : ils ne pouvaient plaider contre la Couronne sans que celle-ci les y autorise, que ce soit dans les affaires civiles ou dans les affaires pénales; les fonctions de conseillers de la Reine étant rémunérées, la nomination à ce poste obligeait son détenteur à renoncer à son siège au Parlement.
Vers le milieu du XXe siècle, il y avait 308 conseillers de la Reine en Angleterre dont, environ, un peu moins de 280 exerçaient véritablement la profession d'avocat. On peut ainsi calculer qu'il y avait environ un conseiller de la Reine pour 130 000 habitants.
Le passage de ce titre de l'Angleterre au Canada n'a pas été facile. Le premier avocat à être proposé pour le titre de conseiller de la Reine en Amérique du Nord britannique a été Christopher Heggerman, qui s'était illustré au cours de la guerre de 1812. Il avait été admis au Barreau en janvier 1815 et proposé comme candidat au titre de conseiller de la Reine le 5 septembre de la même année. La nomination n'a pas été confirmée et on ne lui a pas octroyé de lettres patentes. Aucune lettre de ce genre n'a été considérée au cours des 23 années qui ont suivi.
Le titre de conseiller de la Reine conférait en Amérique du Nord britannique des privilèges tout à fait particuliers. Dans ce qui est maintenant l'Ontario, par exemple, le conseiller de la Reine pouvait agir à titre de juge dans les affaires pénales (C.S.U.C. 1859, c. 11, s. 2). En outre, selon le premier Code criminel canadien (32-33 Vict. c. 29, s. 45), le conseiller de la Reine représentant la Couronne avait le droit de plaider en dernier dans les procès pénaux. Ce titre a cependant continué à susciter des controverses.
L'institution a connu une crise grave vers 1896. Sir Charles Tupper qui était à la veille de remettre les rênes du pouvoir à son successeur a publié une liste annonçant la nomination de 173 conseillers de la Reine. Le nouveau procureur général a préparé un rapport dans lequel il demandait au gouverneur général de refuser d'autoriser ces nominations. Dans son rapport, il faisait remarquer que l'on avait nommé au total 481 conseillers de la Reine depuis la Confédération et qu'à l'époque, il n'y avait que 217 conseillers de la Reine pour toute l'Angleterre. Le gouverneur général a refusé d'approuver les nominations. Voici un passage du rapport du nouveau procureur général:
| Cette liste a été largement critiquée, même par certaines personnes dont les noms y figurent ainsi que par des anciens conseillers de la Reine et d'autres personnes. Les noms qui figurent sur cette liste n'ont pas été choisis en fonction du mérite professionnel ou personnel de la personne concernée. Bien au contraire, elle contient le nom de personnes qui ne pourraient prétendre posséder quelque qualité que ce soit dans ce domaine et d'autre part, de nombreux avocats qui possèdent une réputation professionnelle largement supérieure à celle de ceux de la liste n'y figurent pas. Les conseillers de la Reine ont préséance sur les autres avocats, et il est manifestement très injuste d'accorder cet honneur et ce rang à des avocats sans grand mérite, au détriment de ceux qui le mériteraient davantage. Présenter à votre Excellence une liste de noms aussi longue et mentionnant des personnes dont le mérite est très inégal compromet la valeur du titre conféré et cause un préjudice à l'ensemble des membres du Barreau, au lieu d'accorder un honneur mérité aux candidats retenus... Le soussigné estime respectueusement qu'il est dans l'intérêt public et dans celui de la profession d'annuler le décret qui a été pris. |
Un article du Law Quarterly Review de 1898 décrivait la situation qui existait au Canada au début du XXe siècle:
| Depuis des années, le titre de conseiller de la Reine est attribué très libéralement au Canada. Le titre n'emporte aucune incapacité. Quelles que soient les activités professionnelles qu'ait exercées l'avocat concerné, celui-ci peut les poursuivre après avoir reçu ce titre. Qu'il soit associé ou travaille seul, il peut conseiller ses clients directement et s'occupe des litiges du début à la fin. Il n'est pas nécessaire que les avocats intéressés demandent qu'on leur attribue ce titre, et ce n'est pas non plus la coutume. L'excellence et la réputation auprès des confrères sont normalement reconnues sans qu'il soit nécessaire de solliciter cette reconnaissance, et ce n'est que les candidats qui sont dépourvus de ces qualités qui font conna"tre leur désir d'obtenir ce titre; en général, grâce à leurs relations politiques. Depuis la Confédération, c'est le gouverneur général qui effectue ces nominations, sur recommandation du ministre de la Justice, qui ne consulte ni le Barreau ni la magistrature au sujet de la réputation et du mérite des candidats. Les gouvernements au pouvoir, à l'exception marquante de l'administration de M. Mackenzie, ont considéré que l'attribution de ce titre était une façon commode de remercier les avocats qui ont activement appuyé leur action. Il est rare que des membres éminents du Barreau se voient attribuer ce titre s'ils ne sont pas du même parti que le gouvernement, et on constate que les gouvernements ont toujours accordé la préférence sur des avocats éminents dépourvus d'ambition politique à des avocats d'envergure moindre mais qui ont l'avantage d'exercer une certaine influence sur le gouvernement. |
On constate qu'au début du siècle, le titre de conseiller de la Reine était attribué généreusement au Canada. En outre, ce titre n'emportait aucun empêchement, comme c'était le cas en Angleterre. On constate qu'à cette époque certains avocats refusaient le titre.
Un autre récipiendaire, pratiquant à Winnipeg, a réagi tout à fait différemment à l'octroi de ce titre et a accroché dans l'entrée de son bureau un énorme écriteau noir, de quatre pieds de long et de trois pieds de large sur lequel était imprimé en grandes lettres d'or: « John Doe, Q.C., barrister, etc; » les lettres Q.C. ayant trois fois la taille des autres lettres.
Tout au long du XXe siècle, les provinces ont, tout comme le gouvernement fédéral, nommé chaque année des conseillers de la Reine. Depuis 100 ans, des commentateurs remettent en question le processus de nomination et se sont demandés si ce titre offrait encore de nos jours quelque utilité. En 1948, un commentateur respecté a affirmé que la question que les gens se posaient au sujet des nominations au titre de conseiller de la Reine n'était pas « Pourquoi est-ce que M. Untel est un c.r.? Mais plutôt « Pourquoi est-ce que M. Untel n'est pas un c.r.? ».
Pendant la plus grande partie de la première moitié du XXe siècle, il n'existait aucun critère pour l'attribution du titre de conseiller de la Reine. Au début du siècle, une brève note publiée dans le Canadian Law Times exposait les normes suivantes:
Le gouvernement fédéral et les provinces ont examiné à plusieurs reprises au cours des trente dernières années le processus de sélection des conseillers de la Reine. Dans certains cas, cette pratique a même été abolie. On trouvera des détails sur la situation canadienne actuelle dans la section intitulée « Pratique actuelle au Canada ».
De nos jours, tous les gouvernements provinciaux sauf le Québec et l'Ontario accordent régulièrement le titre de conseiller de la Reine. Le Québec a cessé de nommé des conseillers de la Reine en 1976. L'Ontario a également cessé de le faire en 1985 mais n'a pas abrogé la loi relative aux conseillers de la Reine, la Loi sur le protocole du barreau (LRO 1990, ch. B3). Le gouvernement du Canada a cessé de nommer des conseillers de la Reine fédéraux en 1993.